[심층 리포트] 원전은 어떻게 허가받나 — 부지 승인부터 표준설계인가·건설허가·운영허가·상업운전까지 7단계

2025년 12월 19일 원자력안전위원회 회의장에 새울 3호기 운영허가 안건이 올라왔습니다. 결론은 보류. 사고관리계획서 설명을 더 들어야 한다는 이유였죠.

열하루 뒤인 12월 30일 제228회 회의에서 허가가 났습니다. 신청은 2020년 8월. 5년 4개월 만이었습니다.

그런데 이 허가로 전기를 팔 수 있게 된 것은 아닙니다. 새울 3호기는 2026년 4월 12일에야 첫 임계에 도달했고, 8월 11일 출력 33.9%에서 정지했으며, 9월 4일 원안위가 시험 재개를 승인했습니다. 상업운전 목표는 10월.

“원전이 승인됐다"는 기사에는 이렇게 서로 다른 결정이 한 단어에 들어 있습니다. 부처의 부지 승인, 규제기관의 설계 인가, 건설허가, 운영허가, 정지 뒤의 재가동 승인. 다섯 가지죠.

이 글은 법이 정한 사다리와 최근 10년의 실제 기록을 나란히 놓습니다. 기관 소개는 한국 원전 산업 지도에 있습니다. 여기서는 결정의 순서만.

한눈에 보기

• 원자력안전법은 발전용 원자로에 규제 관문 셋을 둔다. 표준설계인가(제12조, 선택), 건설허가(제10조), 운영허가(제20조)이며, 각각 KINS 심사를 거쳐 원안위 위원 9인이 표결한다. 부지는 다른 법에 따른 부처의 결정이다.
• 법정 심사 기간은 관문마다 24개월이지만 실제는 훨씬 길었다. 신한울 3·4호기 건설허가는 5년 중단을 포함해 8년 8개월, 새울 3호기 운영허가는 5년 4개월, SMART100 표준설계인가는 4년 9개월이 걸렸다.
• ‘승인’에는 단계를 붙여 읽어야 한다. 설계인가로는 아무도 못 짓고, 건설허가로는 연료를 못 넣으며, 운영허가를 받아도 사용전검사·임계·출력상승시험을 마쳐야 전기를 판다. 새울 3호기는 그 구간에 2025년 12월부터 적어도 2026년 10월까지 쓰고 있다.

1. 누가 결정하나

계획하는 쪽과 안전을 심사하는 쪽이 나뉘어 있습니다. 등장인물은 일곱.

• 원안위(원자력안전위원회): 국무총리 소속 규제기관. 위원장을 포함한 위원 9인 중 2인이 상임이고, 임기 3년에 한 차례 연임할 수 있으며, 의결에는 재적 위원 과반의 찬성이 필요합니다(원자력안전위원회법 제13조). 모든 허가는 번호가 붙은 공개 회의의 의결이라 ‘제228회 회의’처럼 인용됩니다.
• 한국원자력안전기술원(KINS): 심사를 위탁받은 기술기관. 서류를 검토하고 신청자에게 질의를 여러 차례 보내며, 위원들이 표결할 안전심사보고서를 쓰고 현장을 검사합니다.
• 원자력안전전문위원회: 외부 전문가 회의. KINS 보고서를 먼저 검토하며, 신한울 3·4호기에 6회, 새울 3호기에 10회 열렸습니다.
• 한국원자력통제기술원(KINAC): 원안위 산하 두 번째 기관. 핵물질 계량, 물리적 방호, 수출통제를 맡고 안전 심사에는 들어오지 않습니다.
• 기후에너지환경부: 정책 부처. 2025년 10월부터 이 역할을 맡아, 전력수급기본계획으로 원전이 필요한지를 정하고 2절의 법에 따라 부지를 승인합니다.
• 지방자치단체와 주민: 부지 실시계획과 건설허가 신청서 안의 방사선환경영향평가서에 의견을 냅니다. 거부권은 아닙니다.
• 한국수력원자력(한수원): 건설허가·운영허가의 신청자. 국내 원전 전부를 운영하는 공기업이며, 표준설계인가는 i-SMR 기술개발사업단 같은 설계 개발 주체가 신청합니다.

미국과 견주면 이렇습니다. 건설허가와 운영허가를 따로 받는 2단계 구조는 미국 NRC의 Part 50과 같고, 표준설계인가는 Part 52의 설계인증에 해당하는데, 한국에는 둘을 합친 통합허가가 없습니다. SMR을 심사하는 네 나라 규제기관을 견준 세계 SMR 개발 지도를 보면 이 차이가 더 두드러지죠.

2. 일곱 단계, 하나씩

조문은 2026년 9월 시행 원자력안전법 기준. 2026년 5월 19일 공포된 개정법(법률 제21679호, 11월 시행)은 신형 원자로 설계의 사전검토 절차를 제100조의2로 더했을 뿐 아래 조문은 그대로 두었습니다. 단계는 일곱.

부지: 안전법이 아니라 전원개발촉진법

시작은 안전법 밖. 부지는 전원개발촉진법에 따라 한수원이 실시계획을 내면 장관이 지자체장 의견을 듣고 관계 부처와 협의해 전원개발사업추진위원회에 올립니다. 주민은 계획을 열람할 수 있고, 30명이 모이면 공청회 요구도 가능.

승인된 실시계획은 원자력안전법 제10조제3항의 부지 사전승인을 받은 것으로 간주돼, 건설허가 전에 제한된 부지 공사를 시작할 수 있습니다. 도로·하천·산림·공유수면 등 다른 법의 인허가 20건 안팎도 함께 받은 것으로 칩니다. 안전 심사는 아직.

표준설계인가(제12조): 선택 사항, 부지 없음

같은 설계를 반복해 지을 개발자는 원안위에 설계를 한 번 인가받아 둘 수 있습니다. 유효기간은 10년. 인가받은 범위는 건설허가·운영허가 단계에서 다시 심사하지 않죠.

이 인가를 받은 설계는 셋. APR1400(2002년 5월), APR+(2014년 8월), SMART100(2024년 9월 26일). i-SMR은 2026년 2월 27일 신청해 2028년 인가를 목표로 심사 중이며, 이 인가로 어디에도 원전을 지을 수는 없습니다.

건설허가(제10조): 첫 번째 관문

서류는 여섯 가지. 방사선환경영향평가서, 예비안전성분석보고서(PSAR), 건설 품질보증계획서, 해체계획서, 사업 목적 설명서와 기술능력 설명서. 2016년 6월 규칙 개정 뒤로는 중대사고에 대비한 사고관리계획서도 필수이며, 허가 기준은 제11조에 있습니다.

앞서 거칠 것이 둘. 제103조에 따라 신청자는 방사선환경영향평가서 초안을 주민에게 공개하고, 지자체장이나 일정 수 이상의 주민이 요구하면 공청회를 열어 의견을 반영해야 합니다. 신청이 들어오면 원안위는 60일 안에 서류의 적합성을 검토해 심사계획을 통보합니다(시행령 제18조).

심사 기간은 24개월. 이미 허가받은 원전과 용량·노형·주기기 설계가 같으면 15개월입니다(시행령 제19조). 다만 신청자가 서류를 보완하는 데 쓴 기간은 이 24개월에 넣지 않기 때문에, 실제 심사가 이 기간에 맞은 적은 없습니다.

사용전검사(제16조): 기사에 잘 안 나오는 몇 년

두 허가 사이에 원안위는 건설과 성능을 단계별로 검사하는데, 이것이 사용전검사입니다. 시행규칙이 정한 단계는 넷. 구조물 공사와 강도시험, 계통 기능시험, 상온 수압시험과 고온 기능시험, 그리고 연료장전과 기동시험입니다.

운영허가가 난 뒤에도 검사는 이어집니다. 다 지은 발전소가 기다리는 곳이 바로 이 구간. 기사에는 잘 안 나옵니다.

운영허가(제20조): 두 번째 관문

사업자는 최종안전성분석보고서(FSAR), 운영기술지침서, 운영 품질보증계획서, 갱신한 방사선환경영향평가서, 사고관리계획서를 내고, KINS는 지어진 발전소를 PSAR과 현행 기준에 견주어 심사합니다. 시계는 똑같이 24개월. 허가는 설계수명 동안 유효해서 가압경수로는 40년, 중수로(CANDU)는 30년이며, 그 뒤 계속운전은 10년 단위로 따로 결정합니다.

연료장전·임계·출력상승·상업운전

운영허가는 연료를 넣어도 된다는 허가이지 전기를 팔아도 된다는 허가가 아닙니다. 새울 3호기가 그 예. 2025년 12월 30일 허가를 받았고, 원안위는 연료장전 검사와 고온 기능시험을 포함한 임계 전 검사 9개 항목을 2026년 4월 10일 마쳤습니다.

첫 임계는 4월 12일. 연쇄반응이 스스로 이어지기 시작한 날입니다. 다음 관문은 출력상승시험.

출력을 단계별로 올리며 매 단계 시험하는 과정으로 검사 항목이 31개 더 있는데, 새울 3호기는 8월 11일 출력 33.9%에서 정지했고 원안위는 운전원 오류로 판단해 9월 4일 재개를 승인했습니다. 상업운전 목표는 10월. 허가 열 달 뒤죠.

그 뒤: 정기검사와 주기적 안전성평가

제22조는 정기검사를, 제23조는 10년마다의 주기적 안전성평가를 요구합니다. 후자는 계속운전 신청의 근거. 심사를 기다리는 호기들이 한국 원전 호기 지도의 계속운전 일정 열에 줄 서 있는 이유이기도 합니다.

표는 2026년 9월 기준. 사다리를 요약하되 마지막 두 단계는 한 줄로 합쳤습니다.

3. 실제로 얼마나 걸리나

24개월이라는 숫자가 신규 원전 심사를 설명한 적은 지난 10년간 없었습니다. 기간은 신청일부터 원안위 의결까지. 기준은 2026년 9월.

신한울 3·4호기는 중단이 무엇을 남기는지 보여 줍니다. KINS는 2016년과 2017년 두 차례 질의를 보냈고, 2017년 10월 정부의 에너지전환 로드맵으로 사업이 멈췄습니다. 그 뒤 5년.

2022년 7월 재개 뒤 한수원은 기술기준일을 2013년 12월에서 2021년 12월로 옮겨 PSAR을 다시 썼고, KINS는 2022년 8월부터 2024년 7월까지 아홉 차례 1,894건을 물었습니다. 중단을 빼면 약 4년.

새울 3호기는 같은 노형. 운영허가 단계에서 KINS는 앞선 APR1400 호기들과 다른 점에 심사를 집중했고, 전문위원회가 열 번 열렸으며, 원안위는 2025년 12월 19일 한 차례 보류한 뒤 12월 30일 허가했습니다. 4호기는 2027년 1월 목표.

i-SMR의 참고 기준은 SMART100 심사 기록으로, KINS는 서류 적합성 검토에 20개월을 쓴 뒤 2021년 8월에야 본심사에 들어갔고 그 뒤 32개월 동안 열두 차례 질의했습니다. 신청부터 인가까지는 4년 9개월. i-SMR의 2028년 목표는 서류 단계가 이보다 훨씬 짧아야 지켜지는 숫자입니다.

4. 심사가 늦어지는 지점

원안위 기록에 되풀이되는 원인은 다섯.

• 정책 반전: 신한울 3·4호기는 2017년 로드맵으로 5년을 잃었습니다. 새울 3·4호기는 석 달. 2017년 시민참여단 공론화 동안 공사가 멈췄고, 표결 결과는 APR1400 해설에도 나오는 건설 재개 59.5%였습니다.
• 지진: 2016년 9월 12일 규모 5.8의 경주 지진은 관측 사상 가장 강했고, 신고리 5·6호기(지금의 새울 3·4호기) 건설허가 석 달 뒤에 일어났으며, 뒤따른 지진 재평가는 신고리 4호기 운영허가를 붙들었습니다. 신한울 3·4호기에서는 KINS가 행정안전부 단층조사(2023년 1월)의 단층 분절 16개를 반영해 부지의 예상 최대지반가속도를 설계값 0.3g에 견주어 다시 계산했습니다. 결과는 0.179g.
• 후쿠시마 후속 조치: 2016년 사고관리계획 규정 이후 중대사고 분석은 모든 신청의 필수 항목. 신한울 1호기 운영허가는 수소를 처리하는 피동촉매형 재결합기와 항공기 충돌 문제로 붙들렸습니다. 결국 조건부 허가(5절).
• 여론과 법원: 법정에 간 사례도 하나. 2019년 2월 서울행정법원은 신고리 5·6호기 건설허가(2016년 6월 의결)에 결격 사유가 있는 위원 2인, 중대사고 평가가 빠진 방사선환경영향평가서라는 두 가지 위법이 있다고 보면서도 공익을 이유로 허가를 유지했고, 2021년 1월 서울고등법원도 같은 결론이었습니다. 원고 560명을 모은 그린피스는 이를 결함은 인정하고 원전은 그대로 둔 판결로 읽습니다.
• 신청 뒤에 생기는 규정: 2026년 9월 11일 시행된 SMR 특별법은 과학기술정보통신부 장관 아래 촉진위원회와 5년 단위 계획을 만듭니다. 인허가는 여전히 원안위 몫. 원안위의 2026~2030년 로드맵은 SMR 전용 기준과 법 개정을 2028년으로 잡았는데, i-SMR 인가 목표와 같은 해이고, 환경단체는 기준이 먼저여야 한다고 주장합니다.

필자가 보기에 한국 심사를 좌우하는 단어는 ‘보완’. 심사는 떨어뜨리지 않습니다. 더 내라고 하고, 달력은 가장 늦게 답하는 쪽의 것이 되죠.

5. ‘승인’ 기사 읽는 법

• 어느 단계인가: ‘설계 인가’는 부지 없는 종이 위 설계를 10년간 인용할 수 있다는 뜻이고, ‘건설허가’는 콘크리트를 부어도 되지만 연료는 못 넣는다는 뜻이며, ‘운영허가’는 연료를 넣어도 된다는 뜻입니다. 전기는 몇 달 뒤.
• 조건부 승인은 흔하다: 신한울 1호기의 2021년 운영허가는 2022년 3월까지 수소 재결합기 최종 보고서, 첫 재장전 정지 전까지 비행 제한 협의, 항공기 충돌빈도의 새 평가 방법을 조건으로 달았습니다. 그동안 원전은 돌았죠.
• 보류는 거부가 아니다: 새울 3호기의 12월 19일 보류는 사고관리계획서를 더 설명하라는 요구였고 열하루 만에 풀렸는데, 2011년 이후 공개 기록상 원안위가 신규 원전의 건설허가나 운영허가를 거부한 적은 없습니다. 대신 오래 걸립니다. 2026년 국정감사에서는 이를 두고 ‘보완해서 통과시키는 구조’라는 비판이 나왔죠.
• 재가동 승인은 다른 결정: 새울 3호기의 9월 4일 승인은 기존 운영허가 아래에서 사건 조사를 끝냈다는 뜻입니다. 새로 생긴 권리는 없고요.
• 부지 확정은 사업자 단계: 한수원이 2026년 6월 대형 원전 2기 부지로 영덕을, i-SMR 부지로 기장을 정한 것은 후보지 선정입니다. 부처의 실시계획 승인도, 원안위 건설허가도 아직입니다. 둘 다 그 앞의 일.

앞으로 볼 것

앞으로 1년, 시험대는 셋. 10월의 새울 3호기 상업운전은 2024년 신한울 2호기 이후 처음으로 모든 단계를 다 오르는 기록이고, 새울 4호기 운영허가는 2027년 1월 목표입니다. 그리고 KINS가 i-SMR의 보완 13개 항목을 어떻게 다루는지가 서류 단계에 SMART100의 20개월이 또 걸릴지를 보여 줄 것입니다.

더 멀리는 영덕. 건설허가 신청이 들어오면 부지 단계와 제103조 공청회가 2016년 이후 처음으로 뉴스에 돌아옵니다. 한국이 그 단을 오른 지 10년이 됐죠.

핵심 정리

• 원전 인허가는 부처의 부지 승인, 원안위의 표준설계인가(선택)·건설허가·운영허가, 그 사이의 사용전검사, 임계와 출력상승시험을 거친 상업운전까지 7단계다. 규제 결정은 KINS 심사를 거친 원안위 9인의 표결이다.
• 법정 심사 기간 24개월은 보완 기간을 빼고 세기 때문에 실제와 다르다. 신한울 3·4호기 건설허가 8년 8개월, 새울 3호기 운영허가 5년 4개월, SMART100 설계인가 4년 9개월이 기록이다.
• 심사를 늦추는 것은 정책 반전, 지진 재평가, 후쿠시마 후속 요건, 소송, 신청 뒤 생기는 규정이다. 보류는 거부가 아니며, 원안위가 신규 허가를 거부한 기록은 없지만 ‘보완해서 통과’라는 비판도 함께 있다.

참고 자료: 원자력안전법(2026년 9월 시행 법률; 사전검토 신설은 2026년 5월 19일 개정 법률 제21679호)과 2016년 통합본 제10조·제12조·제16조·제20~23조·제103조; 원자력안전법 시행령 제18조·제19조·제33조(적합성 검토, 심사 기간과 제외 기간, 운영허가 기간)와 시행규칙(신청 서식); 전원개발촉진법 제5조·제5조의2·제6조; 원자력안전위원회 제199회 회의 신한울 3·4호기 건설허가 심사 보고(2024.8.29)와 대한민국 정책브리핑 제200회 회의 자료(2024.9.12); 원안위 새울 3호기 운영허가 보도자료(제228회, 2025.12.30, 뉴시스·아시아투데이 보도); 인사이트N파워·연합뉴스 새울 3호기 사용전검사 보도(2026.4.10); 원안위 새울 3호기 재가동 승인(2026.9.4); 전기신문·World Nuclear News 신한울 1호기 조건부 운영허가 보도(2021.7.9); KINS, SMART100 표준설계인가 인허가 경험(IAEA 지역 워크숍, 2025.4); 원안위 i-SMR 표준설계인가 심사계획 보고(2026.8.27, 에너지데일리 보도); 원안위 SMR 규제체계 로드맵 2026~2030(2026.2); 과학기술정보통신부 SMR 특별법 시행 자료(2026.9.11, 머니투데이 보도); 원안위 영문 브로슈어 위원회 구성(2022); 서울대 원자력정책센터 아토믹위키 원전 인허가 절차; 김앤장 판례 해설과 뉴스핌 신고리 5·6호기 건설허가 판결 보도(2019.2, 2021.1); 그린피스 한국 성명(2019, 2021); World Nuclear News 신한울 3·4호기 건설허가 보도(2024.9)